У Орбана забрали вето: как удалось снять венгерскую блокаду встреч Украина-НАТО

(Публикуется на языке оригинала)

Уперше з 2017 року, відколи Угорщина розпочала блокаду українських політичних зустрічей у НАТО, її вето вдалося подолати.

За два тижні у Брюсселі відбудеться засідання Комісії Україна-НАТО на рівні міністрів закордонних справ. Угорщина, як зазвичай, планувала заблокувати пропозицію про його проведення, але у секретаріаті НАТО – за згодою усіх інших держав, крім Угорщини, – сказали "досить".

Фактично угорське вето було подолане. Юридично рішення провели трохи інакше, не руйнуючи принцип консенсусу. В Альянсі просто знайшли процедурний шлях зробити так, щоб угорці не насмілилися застосувати своє вето.

Утім, у Будапешті цей ляпас відчули. А щоб він був ще болючішим, генсек Альянсу публічно попередив, що це – не останній такий випадок. НАТО планує і надалі ігнорувати угорське вето щодо зустрічей з Україною. Це серед іншого може розблокувати повноцінну участь України у саміті НАТО, який відбудеться у Вільнюсі у липні.

Наразі Угорщина відповіла на це приниження лише заявою глави МЗС Петера Сійярто для угорської аудиторії: він запевнив виборців, що попри "безпрецедентний тиск Заходу" Угорщина продовжить блокувати зближення України з НАТО та ЄС.

Що відбулося та чому це рішення – не тільки про розблокування українських зустрічей з Альянсом, пояснюємо у короткому відеоблозі.

Без "поваги" до думки Угорщини

Про позаштатну ситуацію для Угорщини в НАТО повідомив у вівторок міністр закордонних справ цієї країни Петер Сійярто.

Очільник дипломатії уряду Орбана, який не є занадто активним у питаннях участі країни в Альянсі, несподівано поїхав з візитом до штаб-квартири НАТО, для термінової зустрічі з генсеком Єнсом Столтенбергом – хоча на той момент публічно не було відомо про причини такого візиту.

Примітно, що пресслужба НАТО досі нічого не повідомила про цю зустріч, "не помітивши" навіть факт її проведення, хоча сайт Альянсу завжди пише про візити очільників МЗС. Та й сам Сійярто у першому повідомленні у вівторок рано-вранці обмежився повторенням розмитих фраз про те, що треба "запобігти третій світовій війні".

Але вже в обід того ж дня – після повернення до Будапешта – міністр вирішив визнати, що стикнувся з проблемами, та поскаржився на намір НАТО обійти думку Угорщини щодо України. Саме від Сійярто усі дізналися про те, що засідання Комісії Україна-НАТО (КУН) відбудеться попри угорське вето. "Генеральний секретар НАТО оголосив, що скличе цю зустріч під час засідання Ради міністрів закордонних справ НАТО 4-5 квітня, незважаючи на незгоду Угорщини. Хоча це може відбутися лише за одностайної підтримки (членів Альянсу. – Ред.)", – обурився Петер Сійярто, не надавши, утім, жодних інших деталей про те, як це можливо.

Адже усі рішення в НАТО ухвалюються консенсусом, тобто за згоди Угорщини.

Ще за деякий час угорський топдипломат запостив коротке відеопояснення.

"Триває 391-й день війни. Але потрібно витримати цей тиск", – підписав його міністр.

Це відео також не дало багато пояснень про те, що ж відбувається, та було більше схоже на спробу перебити потенційні іміджеві втрати. Короткий ролик угорською мовою, адресований саме угорському глядачеві, у традиційній для угорського уряду пропагандистській манері пов’язує війну з політикою Заходу, а також стверджує, що Угорщина опинилася під безпрецедентним тиском нібито з вимогою забути про права закарпатської меншини.

Не набагато більше ясності додав генсек НАТО Столтенберг, який у вівторок ввечері проводив планову пресконференцію – і якого, звісно ж, спитали також про Україну. Генсек, утім, підтвердив головне: Комісія Україна-НАТО на рівні міністрів справді відбудеться, і це справді станеться в обхід угорського вето.

Але головним у заяві Столтенберга було запевнення про те, що угорське вето подолане не востаннє.

Генсек визнав, що раніше Альянс підкорявся вимозі Будапешта про блокування політичних засідань КУН, але вирішив поставити крапку на цій практиці.

"Поважаючи питання, які підняла Угорщина, я не проводив ці засідання деякий час. Але тепер я буду продовжувати проводити засідання Комісії Україна-НАТО і почну із засідання міністрів закордонних справ... Це не буде одноразовий захід, ми будемо продовжувати проводити засідання", – заявив Єнс Столтенберг.

Хроніка угорської помсти

Щоб пояснити, що ж дозволило НАТО відійти від правила консенсусу, варто спершу коротко нагадати суть конфлікту та те, як Альянс досі співпрацював з Україною, намагаючись при цьому не ображати угорську владу.

Блокада на натівському напрямку розпочалася у вересні 2017 року, коли Верховна рада ухвалила новий закон про освіту, мовні положення якого не були узгоджені з організаціями національних меншин. Парламентарі тоді справді порушили власні домовленості з організаціями меншин і відійшли від узгоджених з ними формулювань. І хоча метою нового закону була боротьба із засиллям мови держави-агресора в освітньому процесі, рикошетом нове законодавство вдарило також по освіті угорською, румунською мовами тощо, а також поставило поза законом, наприклад, англомовні школи.

Негативна реакція тоді лунала від столиць кількох держав ЄС, але Угорщина діяла найрадикальніше. Її уряд оголосив, що відтепер блокуватиме будь-яке зближення України з ЄС та НАТО, а також не даватиме згоду на проведення засідань КУН на рівні міністрів або вище – і відразу почав втілювати цю обіцянку, зірвавши найближчі зустрічі.

Пошук компромісу був непростим, але зрештою вдалося досягти успіху.

Україна отримала рекомендації Венеційської комісії про те, як втілити стандарти Ради Європи щодо мови освіти, та втілила їх стосовно мов держав-членів ЄС, тобто включно з угорською.

Ба більше, Угорщина через все того ж міністра Сійярто публічно оголосила про досягнуті домовленості та про те, що Будапешт "за секунду" зніме своє вето у разі їх виконання – це він підтвердив, зокрема, в інтерв’ю "Європейській правді".

Але давши публічну обіцянку, угорська влада відразу її порушила.

Блокада з засідань КУН так і не була знята.

Будапешт багаторазово змінював думку, а зрештою повернувся до наперед не втілюваної позиції: Україна повинна повернутися до старої системи освіти, за якої все навчання у державних школах може відбуватися суто угорською мовою. Аргументи Києва про те, що це вже було і призвело до того, що угорські діти через це просто не володіють українською та не мають кар’єрних перспектив в Україні, просто відкидалися Будапештом. Діалог з цього приводу, по суті, зайшов у глухий кут.

Так само у глухий кут зайшло питання відновлення політичних зустрічей КУН. Усі пропозиції Столтенберга про це наштовхувалися на вето угорського представника.

Але, що парадоксально, при цьому Угорщина погоджувалася на зустрічі з Україною, якщо тільки вони мають інший формат, ніж КУН. Через це в Альянсі щоразу доводилося вигадувати якісь спеціальні формати. Наприклад, щоб українські президенти могли взяти участь у самітах НАТО, їх фіктивно запрошували не на двосторонню комісію, а на "зустрічі з чорноморської безпеки" за спільної участі України і Грузії.

В Угорщині, поза сумнівом, розуміли, що лише симулюють блокаду України, але їх це влаштовувало. І зміна президента України тут нічого не змінила (хоча початково у Будапешті говорили, що мстяться не Україні загалом, а Порошенкові, з яким у Орбана склалися погані відносини).

А потім почалася війна, і на деякий час здалося, що до Будапешта у цьому питанні повернулася раціональність.

Що змінила велика війна

Після російського повномасштабного вторгнення, яке, як вважають угорські оглядачі, захопило Орбана зненацька і суперечило його очікуванням, Будапешт деякий час шукав позицію за нових умов.

Були навіть заяви про те, що на час великої війни Угорщина відкладає убік свої претензії щодо меншинного законодавства (хоча й не відмовляється від них).

Дії угорської влади у НАТО на початку також змінилися. Принаймні, на початку великої війни Будапешт не зважувався блокувати рішення щодо України – лише сам стояв осторонь від них, оголосивши відразу, що не постачатиме Києву зброю. Але оскільки угорська армія є дуже слабкою, то це спершу не видавалося реальною проблемою.

Так, на початку березня 2022 року Кулебу запросили до участі у міністерській зустрічі НАТО. Але йшлося про включення українського міністра по відео, і формально це була не Комісія Україна-НАТО, а просто засідання з частковою участю українського колеги. Хоча раніше й такі заходи Будапешт блокував.

В середині березня так само угорці не стали блокувати участь українського міністра оборони у нараді з колегами, очільниками військових відомств Альянсу. Цього разу український міністр Резніков прибув до Брюсселя особисто, повноцінно брав участь у зустрічах, без вето з боку угорців – але, знову ж таки, це не був формат КУН, бо до зустрічі долучалися також грузинські, шведські та фінські гості.

Крім того, відновилося інституційне зближення України та НАТО. На початку березня Україна приєдналася до кіберцентру при Альянсі, що раніше теж блокувала Угорщина.

Словом, навіть без офіційного проведення Комісії Україна-НАТО були підстави вважати, що Будапешт дотримався своєї обіцянки і зрозумів, що війна – це не час для геополітичних ігор та дрібної помсти.

Але це тривало недовго.

Після вагань та спроб всидіти на двох стільцях уряд Орбана був змушений обирати союзника. І обрав Росію.

У той час як усі держави ЄС нарощували підтримку України – Угорщина, що увійшла у війну з низьким рівнем, хіба що знижувала його. Заборона не лише на постачання, а й на транзит зброї до України зберігалася. У проурядових медіа набирала обертів антиукраїнська пропаганда.

Угорщина почала відверто підігравати РФ у санкційній політиці.

А кульмінацією став дружній візит Сійярто до Москви, що розірвав західну дипломатичну блокаду держави-агресора (детальніше читайте у публікації "Угорщина обирає сторону зла. Знову, як у 1939 році").

Вето на зустрічі з Україною у НАТО також відновилося: восени під час міністерської зустрічі в Румунії генеральний секретар був змушений придумувати окремий формат для українського гостя. А Петер Сійярто на цьому тлі публічно оголосив: питання меншин знову є визначальним у відносинах, блокада діє і скасована не буде.

Складнощів додавало ще й те, що той формат "чорноморської безпеки", який раніше допомагав рятувати зустрічі з Україною, долучаючи до них Грузію, перестав бути актуальним. Влада у Тбілісі також обрала антизахідний вектор та почала загравати з Росією, тому її долучення до внутрішніх дискусій НАТО нарівні з Україною стало неприпустимим і з політичних, і з безпекових міркувань.

Настав час "ламати" Угорщину

То як же у НАТО вийшли з ситуації цього разу? І головне: чи справді можна говорити, що в Альянсі знайшли шлях, як позбавити Угорщину права вето? На друге запитання відповідь, на жаль, негативна.

Консенсус лишається базовим і єдиним принципом ухвалення рішень у НАТО, він записаний в установчих документах, і дискусія про його зміну навіть не ведеться. Хоча всі й розуміють, що одностайність ускладнює ухвалення рішень – але у питаннях безпеки практично ніхто не готовий поступитися своїм правом мати блокуючий голос.

Навіть задля покарання Орбана.

Однак у великих міжнародних організаціях, окрім базових, статутних інструментів, є також правила та кроки, на які здатна бюрократична машина. Часом це виявляється сильнішим за політичні правила. І саме такий підхід використав Столтенберг.

Як пояснюють представники Альянсу, для того щоб угорський представник не мав змоги заблокувати міністерське засідання КУН, цей пункт порядку денного просто не стали виносити на обговорення і голосування. Натомість генсек, після консультацій з іншими потужними членами Альянсу та отримавши їхню підтримку, запропонував 30 державам-членам Альянсу затвердити порядок денний загалом.

І якби Угорщина вирішила блокувати і його заради зриву українського питання – то це означало би, що Угорщина голосує проти усієї міністерської зустрічі, що призначена на 4-5 квітня.

Ба більше, можна говорити з високою певністю, що навіть у цьому разі зустріч все одно відбулася б, і на неї запросили б Україну... а Угорщина лишилася б за дверима. Цей варіант-ультиматум міністру Сійярто, напевно, був геть не до вподоби. По суті, він був примушений погодитися на проведення КУН. І виходячи з цього, його обурення нескладно зрозуміти.

То чим так важливе для України та НАТО запрошення Кулеби до Брюсселя саме зараз?

Та річ у тім, що нічим.

На весняній міністерській зустрічі не очікується жодних проривних рішень. Але у дипломатії символи часто бувають важливіші за рішення. А Будапешт отримав потужний сигнал: його дії всіх дістали, і толерувати це Альянс не має наміру.

Є також другий, практичніший наслідок.

Генсек не дарма наголосив на тому, що рішення про цю зустріч в обхід вето Угорщини є не останнім. Зараз триває підготовка до саміту НАТО у Вільнюсі, що відбудеться в середині липня, і Альянс зацікавлений запросити туди українського президента. А Україна своєю чергою зацікавлена мати таке рішення НАТО, яке зробить поїздку Володимира Зеленського на цю зустріч більш обґрунтованою.

Угорське вето на участь України ставило всю цю конструкцію під загрозу. А тепер, коли Альянс знайшов схему обходу позиції Орбана, підготовка українського рішення Альянсу набула практичного змісту.

Утім, треба не забувати: право вето як таке в Угорщини не забрали.

Не дарма міністр Сійярто, коли пояснював новину з Брюсселя своєму електорату, запевнив: Угорщина продовжить блокувати зближення України як з НАТО, так і з ЄС. І треба визнати, що більшість важелів такого блокування Будапешт зберіг. Адже можна проводити як завгодно багато зустрічей – але вступ до Альянсу не буде можливий, доки за це не проголосують усі країни-члени. Історія з турецьким блокуванням вступу Швеції до Альянсу це підтверджує.

Напевно тому публічної радості щодо "приниження Орбана" з боку ані України, ані її друзів у Альянсі наразі немає, а МЗС України досі офіційно не підтвердило візит Кулеби до Брюсселя. Бо нинішня перемога – важлива, але тактична. Головне попереду. І без схвалення з боку Угорщини (а отже, без певного компромісу з нею) на шляху до членства в ЄС та НАТО не обійтися. Це треба дуже чітко усвідомлювати.